【摘要】办学自主权是高校作为具有公法人地位的组织所应有的权利,是高校作为一个学术性组织的基本诉求。当前不合理的治理体系、低水平的治理能力和不完善的治理制度阻碍了高校办学自主权的落实。因此,转变观念、重构治理体系、提升治理能力和完善治理制度成为落实高校办学自主权的主要途径。

关键词】现代大学治理 办学自主权 治理体系 治理能力 治理制度

 

  办学自主权是高校作为具有公法人地位的组织所应有的权利,是高校作为一个学术性组织的基本诉求。扩大和落实办学自主权是高校与政府博弈的过程,其总体趋势是中央向地方放权、政府向高校放权,但是目前存在的主要问题是部属高校办学自主权落实得较好,地方高校落实得较差。这就引出了一系列问题,即为什么要落实高校办学自主权?落实高校办学自主权存在哪些难处?如何落实高校办学自主权?高校办学自主权应由谁来落实?

  一、落实高校办学自主权的难点分析

  (一)不平衡的治理体系阻碍了高校办学自主权的落实

  1.外部治理体系:高校与政府、社会的关系不顺畅

  外部治理体系的不合理是高校办学自主权得不到落实的主要原因之一。外部治理体系主要涉及高校与政府、高校与社会的关系,目前,我国高校治理的基本格局是政府居于主导地位、高校依附于政府、社会则处于治理体系的边缘。

  第一,政府居于主导地位。过去计划经济体制下,政府集举办者、管理者和评价者于一身,政府直接创办、管理高校,政府牢牢地控制着高校。改革开放以来,伴随着经济体制改革和政治体制改革深入推进,我国高等教育管理体制改革也不断深化,计划经济体制下对高校管得过多过死的状况基本得到改变,高校、政府、社会三者关系逐步理顺,高校办学自主权不断扩大,但是政府行政管理依然处于治理体系的主导地位。

  第二,高校依附于政府。我国《高等教育法》虽然明确规定了高校的七项办学自主权,[1]但是招生指标、学科专业设置、科研经费使用、机构设置、人员聘用等诸多项目依然需要上报政府审批。而且,七项办学自主权在教育部直属高校落实得较好,但是地方高校落实得不均衡,有的地方落实得多、有的地方落实得少。

  第三,社会力量处于体系边缘。社会各界为高校的生存与发展提供了必要的物质资源、人才资源和信息资源,已成为高校的重要利益相关者,社会力量参与高校治理、监督高校办学是落实高校办学自主权的重要内容。但是由于参与意愿、能力、制度和方式等存在诸多制约,社会力量依旧处于高校治理体系的边缘。

  2.内部治理体系:内部主体的权责边界不清

  内部治理体系的失衡是高校办学自主权得不到有效落实的重要原因。内部治理体系主要是涉及高校内部主体如党委、校长、教授及学生之间的关系,目前我国高校内部治理中存在的主要问题有:党委与校长权责不分、行政权力泛化、学术权力行政化、民主权力形式化等。

  第一,党委与校长权责不清。在公立大学中,校长是行政负责人,全面负责本校的各项工作;党委作为政治权力的代表,在大学治理中处于统领全局的地位,具有决策权和监督权。但在现实情况中,党委领导与校长负责的职责和权力划分难免出现交叉和真空的部分,同一个组织内存在党务和政务两个子系统和两个领导也不符合科层制的领导原则。

  第二,行政权力与学术权力失衡。行政力量过度干涉学术事务导致学术权力式微以及学术组织行政化等现象,这在很大程度上削弱了大学学术的独立性,削弱了教授治学的能力,最终影响了我国高校办学自主权在学校内部的落实。

  第三,民主权力形式化。教代会和学生会作为高校内部重要的民主参与方式,代表着高校内部民主权力,但民主权力在参与高校治理的过程中逐渐被边缘化、形式化,其监督权弱化,参与方式逐渐形式化。

  (二)低水平治理能力限制了高校办学自主权的落实

  中国特色的高校治理能力应当是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,是政府、学校和社会等多元利益主体在高校自主办学过程中协调与互动的体现。[2]当前高校治理能力存在的主要问题是政府、高校、社会在高校治理的过程中未能实现效能最大化,存在着政府“包揽一切”、高校“坐等其成”、社会“有心无力”的现象。

  第一,政府“包揽一切”,政府管理权限超出能力范围。理顺高校与政府的关系是高等教育管理体制的重要内容,简政放权、管办分离、扩大和落实高校办学自主权是高等教育改革的必然选择。但从现实情况来看,政府的管理权限已经远远超出了其能力范围,模糊的管理观念、死板的管理方式严重地制约了政府治理能力的提升。

  第二,高校“坐等其成”,高校治理能力式微,形成惰性。随着高等教育改革的深入,扩大和落实高校办学自主权的呼声高涨,但现实状况并不理想。一是涉及高校办学自主权的落地问题。相关的法律、制度、规定的确赋予了高校办学自主权,但是由于缺少配套改革措施,其容易停留在制度层面。二是涉及高校自主办学的能力问题。长期以来,高校因政府的行政控制,养成了“等、靠、要”的习惯,其治理能力退化,突出表现为“一放就乱,一乱就收,一收就死”。

  第三,社会“有心无力”,社会参与期待与能力之间存在矛盾。社会为高校的发展提供了必要的物质资源、人才资源和信息资源,随着高校与社会的关系愈加密切,社会力量参与高校治理的期望不断增强。但是,受权责关系不明确、参与途径缺乏规范、参与制度供给不足等因素的影响,社会力量参与高校治理面临着诸多困境。社会力量参与高校治理的哪些事务、怎样参与以及如何保障和规范是高校治理能力现代化过程中不可回避的问题。

  (三)不完善的治理制度制约了高校办学自主权的落实

  高校治理制度是高校在长期的治理实践中形成的、调整高校内外部关系的各种规范体系的总和,既包括宏观法律制度,又包括微观管理制度,它是形成治理体系的基础,是提升治理能力的保障。当前我国高校在治理制度、制度执行以及制度环境等方面存在突出问题,制约了高校办学自主权的落实。

  第一,治理制度不完善。从宏观法律制度来看,我国教育法律规范体系略显薄弱,相关法律规章制度难以给予高校治理以有力的制度保障。从微观管理制度来看,部分制度因顶层设计缺陷而难以有效地规范内部主体的行为、协调内部权力关系。其中,作为连接宏观法律制度和微观管理制度之纽带的大学章程建设的滞后是高校治理制度不完善的突出表现。

  第二,制度制定和执行伦理缺失。从制度制定来看,立改废程序的不规范、制定主体的单一等降低了制度合法性。从制度的实施来看,高校治理制度实施程序的不严谨、实施过程缺少人文关怀、实施后缺乏监控和反馈环节等降低了制度的科学性。

  第三,高校治理制度环境缺失。长期的官本位意识导致了制度观念不强,人们遵守制度的意识不强,使得制度执行过程中出现扭曲现象。此外,部分制度不能体现人本思想,制度的合法性受到质疑,这降低了人们对制度的认可程度,使得有些制度未得到落实甚至被排斥。

  二、落实高校办学自主权的路径探索

  针对现代大学治理中高校办学自主权落实存在的难处,要进一步深化高等教育综合改革,就应,当围绕着“现代大学治理”这一中心,“高校办学自主权”这一主线,“治理理念的现代化”、“治理体系现代化”、“治理能力现代化”和“治理制度现代化”这四个基本点,实现观念的转变、治理体系现代化、治理能力现代化和治理制度现代化。

  (一)转变观念、解放思想,树立现代化的治理理念

  第一,坚持依法治校。依法治校是指高校在内部管理中要贯彻法治的原则,依据国家的法律、法规以及内部规章制度,对高校各项事务进行有序管理的管理理念及管理方式,其本质是学校管理者在学校管理中体现法治精神,并以法律为最高权威,是“依法治国”在教育管理领域的体现。实现依法治校就是要建立具有法治精神的现代大学制度,要求现代大学树立法治观念,弘扬法治精神,以法律为准绳,在法治的轨道上开展学校的一切活动。

  第二,推动去行政化。高校“行政化”的原因是高校政治权力与行政权力的执行与监督环节存在缺陷,导致了其在资源分配过程中行政化色彩的日趋严重。当前政府应该通过制定标准、监督评价以及综合运用财政、法律的手段对高校进行宏观管理,为高校“去行政化”创造良好的外部环境,进而由高校外部“去行政化”而推动高校内部“去行政化”。

  第三,管办评分离。针对当前高校办学体制机制中存在的管办评不分现象,要扩大和落实高校办学自主权,就要将管、办、评分开,由政府、高校、社会分别负责,形成“政府管、高校办、社会评”的良性互动关系,实现高校治理主体的多元化、治理方式的多样化,最终达到由管理向治理转变。

(二)构建多元共治体系,推进高校治理体系现代化

  推进教育治理体系和治理能力现代化,就是要适应国家治理体系和治理能力建设,根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求,以构建政府、学校、社会新型关系为核心,以推进管办评分离为基本要求,以转变政府职能为突破口,建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。[3]就目前高校治理现状来说,需要重点解决四大问题,即政党如何领导高校、政府如何管理高校、高校如何办教育、社会如何监督高校。需要构建“政党领导、政府管理、高校办学、社会监督”的“四位一体”多元治理体系,实现政党领导权、政府管理权、高校办学权、社会监督权的协调高效运行。

  第一,领导权在党。《高等教育法》第39条明确规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”,这项制度是符合中国国情和高等教育发展规律的领导体制,对于实现中国共产党对高校的政治领导与政治监督这一中心任务具有重要意义。在建设中国特色社会主义教育体系,实现教育治理体系和治理能力现代化过程中,要切实加强和完善党的领导,这是实现高校治理现代化的关键所在。

  第二,管理权在政府。国家作为投资者应当关注在高等院校的投资情况,关注行政教育权实施的情况,关注高等教育投资所产生的社会效益的实现情况。[4]因此,作为投资者的政府,指导高等教育的发展是政府教育部门的权利所系;作为管理者的政府,参与高校相关事务是职责所在。政府理应是高校发展的指导者,宏观布局的调控者,教育质量的监督者。

  第三,办学权在高校。办学自主权是高校作为法人主体所享有的权利,是高校作为学术组织的天然权利之一。首先,随着我国各领域的深入改革以及高校与社会关系的日益密切,社会各种力量开始参与高校的办学活动,这就要求高校首先成为一个独立的法人主体,才能保证高校与社会各界的互动关系,才能保证高校更好地满足社会需要。其次,高校办学活动以学术性强的教学科研活动为主,这就要求高校这一学术组织必须有足够的办学权,保证学术自治和学术自由。最后,随着市场经济体制的逐步确立,高校越来越多地参与市场活动,这也要求高校必须拥有一定自主权,独立地参与市场活动。

  第四,监督权在社会。现代高校作为重要的社会组织,其与社会的关系日益密切,高校既要从社会中获取所需的物质、人才和信息资源,也要满足社会多样化的需求。与此同时,社会各种力量也开始以不同的方式参与高校治理。高校在吸纳社会资源的同时,需要适应社会需要,更要接受社会的监督;同时,社会在参与办学的过程中应更加积极主动地参与高校治理。

  (三)提升主体治理能力,推动高校治理能力现代化

  治理能力是治理体系框架下的治理效能,是治理制度规范下的执行力水平。因此,应构建“四位一体”高校治理体系,提升高校党委、政府、高校和社会四大主体的治理能力。

  第一,提升党委领导能力。刘延东副总理在教育部直属高校工作咨询委员会上明确要求“高校书记校长要提高领导能力和治校水平,成为讲政治的教育家、懂教育的政治家”,这是对书记校长的要求,更是对党委的要求。因此,各高校要在遵循高等教育发展规律的基础上加强党对干部工作、人才工作、思想政治工作和德育工作的领导,充分发挥党委领导力。

  第二,提升政府管理能力。政府是高校治理的重要主体,其治理能力直接关系到高校的发展,因此在推进高校治理体系和治理能力现代化的过程中,政府治理能力的提升是重要课题。首先,政府要转变理念,加快职能转变,推动简政放权;其次,搞好顶层设计,探索建立新的管理体制和工作方式,加强和改善宏观管理;再次,探索和运用科学的监管手段,通过制定标准、完善评估、巡视督导、信息公开等途径加强对高校的监管;最后,通过章程赋权、协议放权、试点放权和分类放权的方式进一步扩大和落实高校办学自主权。

  第三,提升高校办学能力。作为高校治理体系和治理能力现代化的基本立足点,培育和提高高校的自主办学能力是建设中国特色高等教育治理体系的一个重点。[5]首先,高校要转变观念,实现从“等、靠、要”向自主办学的转变,积极落实办学自主权。其次,应根据国家和区域发展需要,根据自身历史、资源、优势等科学合理定位,明确发展目标。再次,建立起完善的内部治理结构,形成自我定位、自我管理、自我发展、自我约束的办学机制,确保用好办学自主权。最后,要积极吸纳社会资源,主动适应社会发展需要,自觉接受社会监督。

  第四,提升社会参与能力。社会力量参与高校治理是高校治理体系和治理能力现代化的重要组成,这不仅有利于高校更好地了解社会需求,而且有助于提升政府和高校的决策水平的科学化、民主化。首先,要强化社会力量参与意识,充分发挥社会组织在高校治理中的作用。其次,培育社会力量,增强社会参与高校治理的能力。再次,建立科学有效的社会评价指标体系,促进社会监督权的落实。最后,应完善参与体制机制,保障社会参与权。

  (四)完善治理制度,实现高校治理制度的现代化

  高校治理制度涉及高校治理体系的一系列规则,其本质是协调高校治理主体权力和利益的规则。高校治理制度的现代化实质是制度体系重构的过程,它关系到治理体系内各利益主体利益关系的平衡问题,关系到治理主体参与高校治理的能力问题。因此,完善的治理制度对于推进治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义。

  第一,加强大学章程建设。大学章程上承国家法律法规,下启高校具体规章制度,是大学落实独立法人地位与办学自治权的基础与标志。我国应将大学章程的制定与落实自主权有机结合起来,在章程中明确教育部和高校各自的具体权利与义务,明确高校办学自主权行使的基本规则、决策程序与监督机制,使章程成为政府界定与高校关系的契约书,成为高校办学自主权的授权书。

  第二,加强制度环境建设。增强制度制定的科学性,加大制度实施的力度。首先,制度的制定要充分考虑多元利益主体的需求,建立起协调各多元主体利益、平衡多元主体权力和保障治理效能的现代化制度体系。其次,制度的制定、实施、评价是一个系统的动态过程,制定科学合理的制度是前提条件,有效落实制度是关键,评价与监督是重要组成部分。再次,应加强制度宣传,为制度执行建设良好的舆论阵地;重视意识形态领域的制度建设,为制度执行建设良好的理论阵地;加强制度文化建设,为制度执行建设良好的文化阵地;深化教育管理体制改革,为高校制度建设创造良好的法治环境。(参考文献见原文)

作者:何慧星 孙松

来源:《国家教育行政学院学报》2014年第12期

 


【大学治理】现代大学治理下高校落实办学自主


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